Uit: Kapitaal en ideologie
Over de onderlinge verschillen in CO2 uitstoot tussen landen en individuen
Ten slotte is het derde en waarschijnlijk grootste probleem de dringende noodzaak om milieu-onevenredigheid in rekening te brengen, zowel in termen van veroorzaakte als van geleden schade. Nu zijn niet alleen de landen die koolwaterstoffen voortbrengen of veel CO2 uitstotende fabrieken herbergen verantwoordelijk voor de CO2 uitstoot. Ook de consumenten in importerende landen zijn verantwoordelijk, in het bijzonder in de rijkste landen. Op basis van de beschikbare gegevens over inkomensverdelingen in de verschillende landen evenals enquêtes waarmee inkomensniveaus aan consumptieniveaus kunnen worden gekoppeld, wordt het mogelijk te berekenen hoe deze verantwoordelijkheid over de wereldbevolking gespreid is. Figuur 13.7 toont de belangrijkste resultaten. Deze berekeningen nemen zowel de directie emissies (bijvoorbeeld door transport of verwarming) als indirecte emissies mee (oftewel de emissies noodzakelijk voor de productie en het vervoer van een goed naar de plek van consumptie). Wanneer we de totale CO2 uitstoot in de periode 2010-2018 in ogenschouw nemen, stellen we vast dat Noord-Amerika en China elk verantwoordelijk zijn voor 22% van de mondiale uitstoot, Europa voor 16% en de rest van de wereld voor ongeveer 40%. Kijken we echter naar de hoogste uitstoot per hoofd van de bevolking, dan verandert de verdeling volledig. Van de uitstoot per inwoner die groter is dan 2,3 keer het mondiale gemiddelde – wat overeenkomt met de 10% hoogste emissies, die goed zijn voor ongeveer 45% van de totale mondiale uitstoot – is Noord-Amerika verantwoordelijk voor in totaal 46%, Europa voor 16% en China voor 12%. De uitstoot die hoger ligt dan 9,1 keer het mondiale gemiddelde, dat wil zeggen 1% van de hoogste emissies, staat gelijk aan 14% van de totale uitstoot (wat meer is dan van de 50% van de wereldbevolking die het minste uitstoot). Daarin is Noord-Amerika (in praktijk hoofdzakelijk de Verenigde Staten) verantwoordelijk voor 57% van het totaal, tegen Europa 15%, China 6% en de rest van de wereld 22% (het Midden-Oosten en Rusland bijna 13% en India, Zuidoost-Azië en Afrika bezuiden de Sahara een luttele 4%).
De extreem sterkte concentratie van de hoogste uitstoot per inwoner in de Verenigde Staten is zowel het gevolg van de hoge inkomensongelijkheid als van de energieverslindende levensstijl (vrijstaande huizen, vervuilende auto’s, enz). Natuurlijk zullen deze feiten alleen er niet toe leiden dat de wereld overeenstemming over maatregelen bereikt. Gegeven de historische uitstoot zou het niet onlogisch zijn als de Verenigde Staten de andere landen compenseren voor de aanzienlijke schade die aan de wereld is toegebracht (als je in acht neemt dat de schade veroorzaakt door de klimaatopwarming 5 tot 20%, of zelfs meer, van het mondiale bbp kan gaan bedragen). In de praktijk is de kans echter gering dat de Verenigde Staten hier uit zichzelf toe bereid is. Maar het is geenszins ondenkbaar dat de rest van de wereld op een zeker moment de schade opneemt en ter compensatie sancties aan landen oplegt. En de schade van de klimaatopwarming is dusdanig groot dat dit kan leiden tot hoogoplopende politieke spanningen tussen de Verenigde Staten en de rest van de wereld. Hoe dan ook zal de zoektocht naar een rechtvaardig compromis, dat kan worden onderschreven door een meerderheid van de landen, uit moeten gaan van dergelijke feitenkennis over de mondiale verdeling van de CO2 uitstoot.
Het enorme verschil in uitstoot per inwoner heeft evenzeer gevolgen voor de klimaatpolitiek op nationaal niveau. Een in de strijd tegen klimaatopwarming vaak voorgestelde strategie is de invoering van een proportionele CO2 belasting over emissies, natuurlijk samen met een reeks maatregelen met betrekking tot nieuwe bouw- en vervuilingsnormen en tevens investeringen in duurzame energie. Dat houdt in dat er een belastingtarief voor de uitgestoten CO2 wordt vastgesteld, bijvoorbeeld een bedrag dat oploopt tot honderd dollar per ton tussen nu en 2030 (zoals aanbevolen in een recent rapport dat bespreekt hoe het in 2015 in Parijs afgesloten Klimaatakkoord kan worden nageleefd). Vervolgens voert elk land belastingmaatregelen in die ervoor zorgen dat voor alle emissies, ongeacht hun veroorzaker, het equivalent van honderd dollar wordt betaald.[1] Het probleem van zo’n proportioneel systeem van CO2 belastingen is dat het sociaal zeer onrechtvaardig kan uitpakken, zowel tussen landen onderling als binnen een land zelf. In de praktijk besteden huishoudens met lage of gemiddelde inkomens een aanzienlijk groter deel van hun inkomen aan transport of aan stookkosten dan rijkere huishoudens, in het bijzonder wanneer het openbaar vervoer tekortschiet of hun woning slecht geïsoleerd is. Het zou dan ook een betere oplossing zijn om hogere belastingtarieven op hogere uitstoot te heffen. Een mogelijkheid is om uitstoot onder het mondiale gemiddelde vrij te stellen, een belasting van 100 dollar per ton te heffen op alle uitstoot boven het gemiddelde, en vervolgens een belasting van vijfhonderd dollar op alle uitstoot van 2,3 keer boven het gemiddelde en een van duizend dollar boven 9,1 keer het gemiddelde (of eventueel nog meer).
Wanneer we in hoofdstuk 17 de contouren van een rechtvaardig belastingsysteem schetsen, zullen we nader ingaan op de progressieve CO2 belasting. Hier volstaat het eenvoudigweg aan te tekenen dat effectief beleid ter bestrijding van klimaatopwarming niet mogelijk is, tenzij het vraagstuk van sociale en fiscale rechtvaardigheid daarin een centrale plek krijgt toebedeeld. Er bestaan meerdere manieren om een progressieve, duurzame en voor de meerderheid acceptabele CO2 belasting vorm te geven. Om te beginnen zouden de opbrengsten van een CO2 belasting geheel en al ten goede moeten komen aan de ecologische transitie, en dan vooral om de zwaarst getroffen huishoudens met lage inkomens te compenseren. Tevens kan een bepaald minimumaandeel in de rekening van het energie- en gasverbruik worden vrijgesteld van heffingen, terwijl de hogere aandelen in het verbruik juist zwaarder worden belast. Daarnaast kunnen ook goederen en diensten die gepaard gaan met een aanmerkelijk hogere uitstoot – denk bijvoorbeeld aan vliegtickets – met een hoger tarief worden belast.[2] Hoe dan ook staat buiten kijf dat als we het vraagstuk van ongelijkheid niet serieus nemen, we een groot risico lopen om te stuiten op wijdverbreid onbegrip onder grote delen van de bevolking dat elke mogelijke vorm van klimaatbeleid blokkeert.
In dit licht is de opstand van de gele hesjes in Frankrijk eind 2018 exemplarisch. De Franse regering wilde in 2018-2019 forse verhogingen van de CO2 belasting doorvoeren, om deze voorstellen na hevige protesten uiteindelijk in te trekken. Nu is het wel zo dat de regering hierin bijzonder, zelfs bijna karikaturaal slecht manoeuvreerde. Zo zou slechts een klein deel (minder dan 20%) van de opbrengsten van de CO2 belasting naar compenstatiemaatregelen of de ecologische transitie gaan. De rest werd aan andere doeleinden besteed, onder meer aan aanzienlijke belastingverlagingen voor de sociale groepen met de hoogste inkomens en vermogens.
Tevens moet worden gemeld dat in de vele vormen van de momenteel in Frankrijk en Europe ingevoerde CO2 belastingen tal van uitzonderingen worden gemaakt. In de eerste plaats voor kerosine, die vanwege Europese regelgeving en internationale concurrentie volledig is vrijgesteld van CO2 belasting. Concreet betekent dit dat mensen uit lagere inkomensgroepen die elke ochtend met de auto naar hun werk rijden het volle CO2 tarief over hun benzine betalen, terwijl de meeste welgestelden niets extra’s kwijt zijn wanneer ze met het vliegtuig een weekendje weg gaan. Oftewel: deze CO2 belasting is niet alleen niet progressief, ze is zelfs ontegenzeggelijk regressief. Over de hogere CO2 uitstoot worden immers lagere tarieven geheven. Dit soort voorbeelden, waarover in Frankrijk ten tijde van de protesten in de winter van 2018-2019 al veel is gezegd, overtuigden de Franse demonstranten ervan dat de voorgestelde beleidsmaatregelen in de eerste plaats een voorwendsel waren om hen meer te laten betalen en dat de Franse en Europese elites zich vooral bekommeren om de sociaal bevoorrechte groepen. Natuurlijk zal elke klimaatpolitiek te maken krijgen met tegenstanders die hun ongenoegen kenbaar maken. Maar je kunt er vergif op innemen dat de tegenstand onvermurwbaar wordt als er niet eens wordt geprobeerd de CO2 belasting rechtvaardig vorm te geven. Uit deze politieke episode blijkt eens te meer hoe cruciaal de invoering is van nieuwe vormen van transnationale belastingen; in dit geval van een heuse Europese belastingheffing. Als de Europese staten op dezelfde voet verdergaan en de fiscale concurrentie met haar financiële voordeeltjes verkiezen boven de complicaties en kosten verbonden aan een gezamenlijk belastingsysteem (die reëel maar overkomelijk zijn), dan kunnen ze waarschijnlijk ook in de toekomst rekenen op hevige protesten tegen belastingmaatregelen. Doorgaan op dezelfde voet brengt bovendien het klimaatbeleid danig in gevaar. Omgekeerd bezitten klimaatbewegingen, die momenteel onder jongere generaties zo’n sterke weerklank vinden, de potentie om de verhoudingen inzake vraagstukken als democratische transparantie en transnationale fiscale rechtvaardigheid doorslaggevend te veranderen.
[1] In de praktijk ontstaat er vaak verwarring omdat deze CO2 belasting boven op al bestaande energiebelastingen zou komen (in het bijzonder boven op de brandstofaccijnzen), die vaak op hun beurt ook bedoeld zijn om negatieve effecten van energieverbruik te compenseren (zoals luchtvervuiling of files). Het grote probleem is dat dit allemaal in het vage blijft en daardoor gemakkelijk voeding geeft aan de verdenking dat de staat het milieu als voorwendsel gebruikt om belastingen te kunnen heffen, waarvan de opbrengsten voor heel andere doeleinden worden aangewend (wat jammer genoeg vaak nog klopt ook).
[2] Wanneer we rekening houden met de verdeling van het vliegverkeer over de verschillende landen en inkomensgroepen, leidt een proportionele vliegtaks tot ene verdeling per land die de verdeling benadert die tot stand zou komen wanneer er alleen een CO2 belasting over de gemiddelde uitstoot boven het mondiale gemiddelde wordt geheven. Voor een meer progressieve uitkomst dienen de mensen die veel vliegen extra te worden belast.